Qu’est-ce que le “Hukou” ?
Le système du hukou chinois a été introduit en 1958 comme moyen moderne de recensement de la population. Il a été établi dans le cadre des réformes économiques et sociales des premières années du régime communiste. En 1985, le système du hukou a abouti à la délivrance de cartes d’identité personnelles.
Dans sa version actuelle, le hukou remplit trois fonctions : contrôle des migrations internes, gestion de la protection sociale et préservation de la stabilité sociale. Le contrôle des migrations internes est le premier et principal objectif du système. Comme dans un recensement, chaque citoyen doit être enregistré à la naissance. Le registre, qui est le hukou lui-même, contient les informations personnelles suivantes :
- Statut, c’est-à-dire urbain ou rural ;
- Adresse légale ;
- Secteur d’activité ;
- Religion ;
- Description physique.
Évolution du système du Hukou
Après 1958, l’exode rural a été étroitement contrôlé par les autorités. Et depuis les années 80, des restrictions à la mobilité sont largement appliquées. Actuellement, les personnes qui passent plus de trois jours dans une localité qui n’est pas leur lieu résidence doivent obtenir un permis de séjour temporaire.
Ce système permet d’exercer un contrôle géographique, économique, politique et social. Il a abouti à une structure d’apartheid qui refuse aux ruraux les mêmes droits et avantages que ceux dont bénéficient les résidents des zones urbaines.
Cette situation s’explique historiquement. Très agraire a ses débuts, la République populaire de Chine a imité le modèle soviétique de développement en donnant la priorité à l’industrie lourde. Pour financer cette expansion, les autorités ont surévalué les produits industriels et sous-évalué les produits agricoles. Les deux secteurs ont été mis dans une situation d’échange inégal où la production des paysans était payée moins cher que son prix de marché.
Pour pouvoir maintenir ce déséquilibre inhabituel, le gouvernement a mis en place un système qui impose des restrictions à la libre circulation des ressources pertinentes, notamment du travail, entre l’agriculture et l’industrie, entre la ville et la campagne. Cela a abouti à la classification des individus en résidents urbains et résidents ruraux. Et l’État a exigé que chacune de ces deux catégories de population continue à résider et à travailler dans sa zone géographique respective.
Bien que les voyages aient été autorisés, ils étaient soumis à des conditions et sévèrement contrôlés. À moins d’obtenir un hukou délivré par le gouvernement, les ruraux ne pouvaient pas avoir accès à l’éducation, à l’emploi, aux services alimentaires, aux soins de santé et autres services publics. Par analogie, un rural qui décide de se rendre en ville sans le Hukou nécessaire est comme un étranger en situation irrégulière en Amérique.
Et compte tenu des conditions et des exigences posées par le gouvernement à la délivrance d’un Hukou, il est très difficile, voire impossible, de l’acquérir. Situation qui est encore aggravée par les quotas de conversion serrés imposés chaque année par les autorités.
Le système du Hukou avant la réforme
La population urbaine a bénéficié du système du hukou tout au long de l’histoire de la Chine ancienne. Au milieu du 20ème siècle, en particulier pendant la Grande Famine, les ruraux ont été regroupés dans des fermes communales. Leurs produits agricoles, collectés par l’Etat à titre de taxe, étaient distribués aux habitants des zones urbaines. En conséquence, les ruraux ont subi une famine massive. Ce n’est que lorsque la crise a été ressentie dans les zones urbaines que le gouvernement a entrepris d’améliorer la situation.
Alors que les résidents des zones urbaines bénéficiaient de divers avantages socioéconomiques, la marginalisation des citoyens ruraux a été maintenue même après la Grande Famine. Les agriculteurs paient des impôts trois fois plus élevés que les citadins, mais ils continuent à avoir un niveau de vie, une éducation et des soins de santé inférieurs. Le système chinois du hukou n’a servi qu’à restreindre l’augmentation de la mobilité, aboutissant ainsi à un système de castes au sein de la société.
Dans les années 70, à l’époque des premières réformes capitalistes, environ 260 millions de ruraux ont illégalement migré vers les villes dans l’intention de prendre part au développement de l’économie des zones urbaines. Beaucoup ont été victimes de discrimination et même d’emprisonnement. On leur a reproché le chômage et la criminalité. Ils ont cependant continué à vivre dans les zones urbaines, mais au coin des rues, dans les bidonvilles et dans les gares.
Avantages procurés par un Hukou délivré par le gouvernement
Initialement, le hukou urbain a permis à chaque ménage urbain d’avoir accès à un logement, à la nourriture et à d’autres services en fonction de ses droits et de ses finances. Malgré une diminution des subventions publiques pendant la libéralisation économique des années 80, le hukou urbain est resté important pour accéder à l’emploi, à l’éducation dans les meilleures universités et à l’achat de biens immobiliers dans les zones urbaines.
De nombreuses prestations de sécurité sociale sont également fournies avec un hukou délivré par le gouvernement, notamment :
- assurance maladie ;
- allocations de retraite ;
- assurance chômage ;
- allocation de grossesse et de maternité ;
- assurance professionnelle ;
- fonds de logement, tel que fourni par l’employeur.
Ces avantages constituaient les « prestations obligatoires » accordées à tous les travailleurs chinois sous réserve d’exceptions, c’est-à-dire en réalité uniquement à ceux qui travaillent dans la localité où ils sont enregistrés. Avec l’augmentation de la migration interne vers les centres urbains au début de l’ouverture économique en 1978, le hukou urbain est devenu une pomme de discorde au sein de la politique chinoise.
Dans les années 90, ces avantages ont été accordés aux proches des détenteurs de hukou en vertu des réformes mises en œuvre au cours de la période. Cela incluait les conjoints des détenteurs, mais seulement ceux qui achetaient des biens immobiliers importants ou ceux qui travaillaient avec des qualifications spéciales. À cette même époque, un certain nombre de travailleurs migrants ont obtenu des permis de séjour, ce qui leur a permis de bénéficier de prestations limitées.
Depuis 2001, les résidents des petites villes et des zones périurbaines peuvent obtenir le hukou s’ils satisfont à certains critères, notamment de revenu. Un autre moyen pour les résidents ruraux d’acquérir le hukou est de payer une certaine somme d’argent. Ceux qui vivent dans les grandes villes sont soumis à des critères plus stricts afin de limiter les coûts élevés liés à la vitesse accrue de l’urbanisation.
Actuellement, la réforme du hukou reste décentralisée, modeste et progressive. Cette réforme a été priorisée par le Conseil d’Etat de 2010 jusqu’à 2012. L’objectif était de faciliter l’accès des migrants à un hukou de second rang tout en laissant les règles existantes dans les villes inchangées. Ce développement est censé permettre aux migrants ayant une adresse fixe et un emploi stable dans une petite ville d’acquérir un hukou urbain. Dans le cadre de cette réforme, les autorités locales sont responsables de la détermination de la durée minimale de résidence.
Dans les villes de taille moyenne, les migrants peuvent obtenir un hukou urbain s’ils conservent un emploi stable pendant trois ans et participent au régime de sécurité sociale depuis plusieurs années. Ces nouvelles règles limitent également la portée des programmes d’échange de terres rurales contre un hukou urbain.
Problèmes du système actuel de Hukou
Le système actuel du hukou continue à imposer une différenciation économicopolitique entre les détenteurs de hukou urbain et de hukou rural. Il réserve de nombreux privilèges aux « vrais » citadins, par exemple les quotas dans les universités, l’accès aux installations pour certains emplois et les allocations de chômage. À l’exception du Guangdong, des réformes en cours visent à étendre ces avantages aux migrants, notamment l’accès au fonds de logement, aux logements publics et à un service public de meilleure qualité.
Ailleurs, un hukou urbain est souvent une condition préalable à l’achat d’un logement en ville. Dans les zones rurales, les citoyens ruraux ont leurs propres avantages : le droit d’exploiter les terres agricoles, l’attribution de terres résidentielles et l’application souple de la loi de l’enfant unique à ceux dont le premier enfant est une fille.
Le système décentralisé chinois a créé des déséquilibres dans les dépenses publiques entre les villes et les campagnes. Ces disparités se sont traduites par un accès inégal aux biens et services et par une différence dans la qualité de ces derniers. Cela entraîne des inégalités en matière d’emploi et les citoyens de certaines régions sont mieux équipés pour le marché du travail.
Cette discrimination en faveur des citadins a contribué à la montée des inégalités en Chine qui ne cessent de croître depuis deux décennies. Cependant, il est possible que cette tendance ralentisse à l’avenir en raison de la croissance économique en Chine centrale et occidentale, de l’augmentation des salaires des travailleurs migrants et de la réduction des différences de revenus entre migrants et autochtones dans les villes. Ce renversement de tendance pourrait se poursuivre en fonction des réformes du hukou qui permettront à tous les citoyens de saisir les opportunités existantes.
Étant donné que les grandes villes ont réservé la délivrance de nouveaux hukou aux ménages à revenu élevé ou à haut niveau d’instruction, il existe actuellement un groupe important de citadins dont l’accès à la protection sociale et à l’assurance maladie est limité : alors que plus de la moitié de la population chinoise vit actuellement dans les villes, seuls 35% des citadins détiennent un hukou urbain. La majorité des habitants des villes ne bénéficient donc pas d’une protection sociale complète dans leur ville de résidence.
Le système de hukou a par conséquent un puissant effet dissuasif sur les travailleurs migrants qui souhaitent s’installer en ville de manière permanente. L’impossibilité pour les migrants d’accéder à la protection sociale publique est actuellement l’un des principaux obstacles à la transition vers l’économie de consommation que le gouvernement entend opérer.
En raison du système d’enregistrement du hukou, au moins 250 millions de travailleurs migrants n’ont pas accès aux paiements sociaux, que ce soit pour l’éducation de leurs enfants ou pour l’assistance médicale. Ces disparités urbaines, associées à des réglementations rurales parfois archaïques, constituent un obstacle macroéconomique particulièrement important, notamment aux objectifs du douzième plan quinquennal adopté par Beijing en 2010. L’objectif de ce plan était de rééquilibrer l’économie chinoise afin d’accroître la consommation intérieure et de réduire les inégalités.
À la campagne, les agriculteurs ne possèdent généralement pas leurs terres. Elles leur sont prêtées par les autorités pour des périodes de trente ans. En outre, les droits des exploitants ne sont pas clairement définis et il n’existe pas de marché officiel pour les terres agricoles. Sans hukou urbain, les familles de migrants ont donc tendance à revenir périodiquement au village pour cultiver leurs terres et à en conserver l’usufruit pour s’assurer un niveau minimum de protection sociale, ce qui nuit également à la productivité agricole.
Le système d’enregistrement du Hukou est donc devenu une cause majeure d’inégalité, un obstacle à la transition économique et une source de nombreux problèmes sociaux.
